Mucho se está hablando, desde el inicio del Gobierno de Javier Milei, sobre los DNU (Decretos de Necesidad y Urgencia). En NCN repasaremos un par de cuestiones técnicas para entender de qué se trata, que se puede decretar y que no o como juega el Congreso respecto a estas disposiciones.
En principio hay que definir al DNU como una herramienta prevista en la Constitución nacional que le permite al jefe de Estado legislar en circunstancias excepcionales, aunque su uso está prohibido en materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos.
Sin embargo, el artículo prohíbe su utilización en 4 casos: cuando se trata de normas que regulan materia penal, cuando se trata de un tema tributario, cuando se regula material electoral o cuando se trata del régimen de los partidos políticos.
“Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos, (el Presidente de la Nación) podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el Jefe de Gabinete de Ministros”, indica en forma textual el inciso 3 del artículo 99, que fue incorporado a la Constitución en la reforma de 1994.
Los Pasos del DNU
Una vez emitido y firmado por el Presidente y los Ministros, el el Jefe de Gabinete deberá enviarlo a la Comisión Bicameral de Trámite Legislativo, que funciona desde 2006 en el ámbito del Congreso nacional y la componen miembros de las 2 cámaras (8 senadores y 8 diputados).
El mismo entra en vigencia automáticamente al ser emitido y dura hasta tanto sea rechazo o aprobado por el pleno de las 2 cámaras.
A su vez un DNU dictado por el Poder Ejecutivo Nacional no tendrá validez cuando el mismo sea rechazado por ambas Cámaras. Por lo que la aprobación de una sola de las Cámaras basta para su plena vigencia.
Asimismo ninguna de las Cámaras puede introducir enmiendas, agregados o supresiones al texto, es aceptación o rechazo. En caso de ser rechazado el decreto es automáticamente derogado.
Por último pero no menos importante, si no hay tratamiento del DNU en el Congreso, el mismo mantiene su plena vigencia desde su dictado por el Poder Ejecutivo.
Características
Emergencia y urgencia: los DNU se emiten en situaciones de emergencia y urgencia, donde la demora podría tener consecuencias negativas para el país.
Áreas limitadas: aunque permiten una acción rápida, los DNU tienen límites. La Constitución de Argentina establece que no pueden utilizarse para legislar sobre cuestiones impositivas, electorales y penales, ni para modificar el régimen de los partidos políticos.
Vigencia temporal: estos decretos tienen una vigencia temporal y deben ser ratificados por el Congreso para convertirse en ley permanente. Si el Congreso no los ratifica, pierden su validez después de cierto tiempo.
Control judicial: los DNU pueden ser objeto de control judicial para verificar su constitucionalidad. Los tribunales pueden analizar si las circunstancias realmente justifican la emisión de un DNU.
De esta manera, queda expresado que un Presidente puede derogar leyes a través de DNU si no tienen que ver con las materias prohibidas expresamente en la Constitución arriba detalladas.
¿Puede actuar la Corte Suprema de Justicia?
En la historia Argentina existieron casos en los que la Corte Suprema de Justicia de la Nación invalidó DNU por considerar que, en realidad, no había urgencia, aunque se trata de casos aislados.
En un caso de 2021, la Corte indicó: “Para que el Presidente de la Nación pueda ejercer legítimamente las excepcionales facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas 2 circunstancias: que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal”.
Y agrega, como segunda circunstancia: “Que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes”.
Sin embargo, hasta que la Corte se expidió en ese caso, el DNU, que fijaba aportes previsionales y que había sido dictado en 1997, seguía vigente.
Los Presidentes y los DNU
Desde la sanción de la Constitución en 1853 hasta 1983, es decir, en 130 años se firmaron 25 DNU y siempre para dar respuestas excepcionales y urgentes. Durante la presidencia de Urquiza, el 8 de junio de 1854 se creó por decreto las mensajerías nacionales para correr las postas en el servicio de correo; el 30 de septiembre de 1856 se prorrogó un convenio de concesión del Banco de la Confederación, aunque por ley el presidente no estaba autorizado para hacerlo, y el 25 de enero de 1858 se rebajó el derecho de importación de aguardiente de caña que no excediera el 21% de graduación alcohólica. Santiago Derqui, el 31 de mayo de 1861 estableció por decreto que no se recibirían más pagos de aduanas con los bonos o billetes de tesorería que se venían utilizando hasta entonces.
En medio de la crisis económica de 1890 que provocó la renuncia del presidente Miguel Juárez Celman, el vicepresidente Carlos Pellegrini debió completar el mandato. Entonces firmó dos decretos. Uno en 1891 por el que se suspendió los términos legales y comerciales por razones de emergencia económica los días 5, 7 y 9 de marzo, y el otro el 13 de marzo de 1892 por el que se eliminó el registro de la numeración de billetes que se quemaban.
En el siglo xx, el 28 de noviembre de 1933, durante lo que se conoce como la “Década Infame”, el presidente Agustín Justo por decreto modificó el régimen de la moneda y su tipo de cambio desdoblándolo en oficial y libre. Durante los gobiernos de Juan Perón por decreto se nacionalizaron la Unión Telefónica y los Ferrocarriles. Arturo Frondizi decretó el estado de sitio, creó empresas estatales para la explotación del carbón y la energía eléctrica, se ordenó la intervención federal sin autorización del congreso e implementó el Plan CONINTES que restringió los derechos individuales de los ciudadanos. Arturo Illia, en 1963, anuló por decreto los contratos petroleros firmados por el Estado con empresas extranjeras y María Estela Martínez de Perón, en 1975 el decreto 807/75 reglamentó el derecho de opción para salir del país y firmó el decreto 261/75 por el que ordenó a las Fuerzas Armadas llevar a cabo el “Operativo Independencia”.
Si bien los decretos de necesidad y urgencia fueron regulados en la constitución de 1994, recién recuperada la democracia durante el gobierno de Raúl Alfonsín entre 1983-1989 se firmaron un total de 10 decretos de necesidad y urgencia, con un promedio aproximado entre 1 y 2 decretos de necesidad y urgencia por año.
Más acá en el tiempo, Fernández de Kirchner dictó 78 DNU entre 2007 y 2015. Esto da un promedio de 9,7 decretos por año. Es la presidenta con promedio más bajo desde 1989 hasta la actualidad, período que cubre la base de datos del Sistema Argentino de Información Jurídica (SAIJ) del Ministerio de Justicia de la Nación. La ex mandataria tuvo mayoría en el Congreso en seis de los ocho años de su Presidencia (2007-2009 y 2011-2015), aunque en los dos años de paridad parlamentaria (2009-2011) emitió la misma o menos cantidad de DNU que cuando estuvo en mayoría.
El ranking lo encabeza Adolfo Rodríguez Sáa, que en promedio dictó casi un DNU por día, pero sólo estuvo al frente del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) por una semana, a fines de 2001, durante la crisis que desencadenó en la renuncia de Fernando De la Rúa a la Presidencia. Pero sin contar esa excepción, Eduardo Duhalde, que asumió luego como presidente interino, es el presidente con más DNU desde 1989. Dictó 154, un promedio de 110 por año.
El que le sigue en el ranking es Néstor Kirchner (2003-2007), que dictó 236 DNU, un promedio de 52,4 por año. El siguiente es De la Rúa (1999-2001), que hasta su renuncia dictó 59 DNU, lo que da 29,5 por año, y luego Carlos Menem (1989-1999), con 195 decretos, 18,7 por año. Luego de Menem se ubica Macri (16,4) y, finalmente, Fernández de Kirchner (9,7).
Por su parte, Mauricio Macri (2015-2019), en sus cuatro años de gestión, ha firmado 70 decretos de necesidad y urgencia, con un promedio de 17,50 por año
Finalmente, Fernández dictó 178 decretos de necesidad y urgencia durante su gobierno. El año que más normas de este tipo dictó fue el 2020, el primero de la pandemia, 77. Al año siguiente, los DNU que llevaron su firma y la de otros miembros de su Gabinete fueron 41; en 2022, hubo 28 decretos de este tipo; y este año, otros 27 DNU.
Decretos derogados vs. decretos vigentes
Hasta 2019, las estadísticas muestran que el 89,7% de todos los DNUs dictados en la historia del país siguen vigentes hasta hoy en día. Al comparar los decretos de los distintos presidentes, Rodríguez Saá es el que tuvo el mayor porcentaje de sus decretos derogados.