Deuda pública y presupuesto 2017, Por Hector Giuliano*

En el contexto del nuevo récord histórico de endeudamiento público que está produciendo, la administración Macri acaba de presentar su primer proyecto de ley (PL) de Presupuesto – para el Ejercicio 2017 – donde aparecen o se blanquean algunos números importantes de su política de gobernar con Deuda.

EL AUMENTO DE LA DEUDA PÚBLICA.

Según el PL las amortizaciones de deuda que caen el año que viene suman 1.042.500 M$ (Millones de Pesos), equivalentes a (≡) 58.200 MD (Millones de Dólares) al tipo de cambio previsto de 17.92 $/US$ promedio.

La totalidad de estos vencimientos se cancelan con nuevas deudas – por novación con los mismos acreedores y/o con terceros – y además se toma deuda adicional por 38.200 MD, porque está previsto colocar en total 1.727.200 M$ (≡ 96.400 MD).

La mitad de estas nuevas obligaciones serían deuda externa, esto es, obligaciones contraídas con acreedores del exterior.

La deuda del Estado Central aumentaría durante el 2016 unos 50.000 MD: 23.400 por aumento previsto según el Presupuesto del corriente año – Ley 27.198 – más 12.500 MD de bonos para pagar parte de los acuerdos con los holdouts – Ley 27.249 – y unos 5.000  MD (4.800) para cobertura del déficit adicional del ejercicio. Subtotal: 40.700 MD.

Esta última cifra surge de tomar el déficit fiscal ahora proyectado para el 2016 – 209.700 M$ (≡ 14.000 MD, a 14.99 $/US$) – y restarle el déficit originalmente previsto, de 97.700 M$ (≡ 9.200 MD al cambio de 10.60 $/US$).

En todos los casos, las conversiones están hechas según los tipos de cambio que se usaron para los cálculos en los presupuestos respectivos.

Pero esta nueva cifra oficial de déficit fiscal que aparece ahora para el corriente año – los 209.700 M$ – es, a  su vez,  discutible porque por un lado resulta muy optimista frente a la realidad fiscal y por otro, la misma se sostiene artificialmente con fuertes transferencias de utilidades no genuinas provenientes del Banco Central (BCRA) y de la ANSES, precisamente por unos 200.000 M$ en conjunto, lo que equivale a un  déficit real adicional de más de 10.000 MD.

El Ministerio de Hacienda Pública – la nueva denominación del Ministerio de Economía – dio a conocer el Informe de Deuda del primer trimestre del 2016 y un avance preliminar del segundo.

De esta información – que va a ser analizada en otro momento – surge que el stock de deuda pública declarado al 30.6.2016 es de aproximadamente 260.000 MD (258.900).

A esta cifra faltaría agregarle la deuda remanente con los holdouts (los bonistas que no entraron en el Megacanje Kirchner-Lavagna 2005-2010), que no formaron parte del acuerdo negociado este año y que ahora al gobierno estaría dando por completado (sólo 45 MD), sin que se conozcan aún los convenios que dieron lugar a tales bajas ni las liquidaciones correspondientes.

Tampoco se conoce el monto de la deuda nueva que falta colocar durante el segundo semestre, o sea, el faltante del incremento del año en curso.

Según el Programa Financiero 2016 del gobierno Macri – editado el 27.4 pasado – las necesidades de financiamiento del año eran 36.750 MD: 24.300 MD por Déficit Fiscal Primario y 12.450 por vencimientos de Capital e Intereses (9.000 y 3.500 MD respectivamente); pero no se tiene un cuadro oficial de situación análogo a la fecha.

Deviene difícil precisar cuál va a ser el endeudamiento público total durante el corriente año, pero también el de 2017, porque no está claro si en el monto de la nueva deuda están incluidos todos los rubros citados en el articulado del PL:

• El cuadro de Fuentes y Aplicaciones del ejercicio contempla como principales rubros del Endeudamiento Público 2017 – por un total de 1.727.200 M$ – la emisión de Títulos Públicos por 960.200 M$, Operaciones intra-Sector Público por 201.500 M$, unos 100.000 M$ por préstamos de Organismos Financieros Internacionales (BID, Banco Mundial, CAF y otros), Adelantos transitorios del BCRA por 431.000 M$ y otros ítems menores.
• La mayor parte de estos movimientos corresponden a refinanciaciones de vencimientos – que figuran dentro del total de Amortizaciones de Deuda, por 1.042.500 M$ – cuyos rubros principales, a su vez, son Títulos Públicos por 240.000 M$, cancelación de Adelantos Transitorios del BCRA por 341.000 M$, Letras del Tesoro por 200.000 M$ y otros rubros menores.
• Es decir, que la Deuda intra-Estado sigue teniendo un rol relevante como forma de financiamiento fiscal; con la importante característica que existe un proceso de licuación de este tipo de deuda pública para sostener la transición hacia la nueva ola de endeudamiento con terceros que está en curso.

Empero, la inclusión de otros rubros no estaría totalmente clara:

• El artículo 28 establece un tope de 31.800 M$ (≡ 1.800 MD) para el pago de deudas previsionales de la Ley 26.260, llamada de Reparación Histórica a Jubilados/Pensionados.
• El artículo 29 da facultades especiales al Jefe de Gabinete (JGM) para modificar el mecanismo de pago.
• El artículo 34 autoriza – según los lineamientos presupuestarios tradicionales – las operaciones de Crédito Público, que en la planilla adjunta suman 1.280.200 M$ (≡ 71.400 MD).
• Estos importes – que serían parte del total de endeudamiento previsto por 1.727.200 M$ (≡ 96.400 MD) – tienen plazos de amortización que van de los 90 días a los 3 y 4 años, lo que supone la toma de deuda nueva y/o recontratación de deuda vencida que reduciría el perfil de vencimientos.
• El artículo 36 autoriza la toma de deuda de 270.000 M$ (≡ 15.100 MD) por parte de la Tesorería y de 50.000 M$ (≡ 2.800 MD) por la ANSES – en total 320.000 M$ (≡ 18.000 MD) – a través de Letras, que son títulos de corto plazo que técnicamente no son considerados Deuda Pública según los términos de la Ley 24.156 de Administración Financiera del Estado.
• El artículo 37 autoriza adicionalmente la colocación de Letras del Tesoro para la compra de combustibles y otras importaciones por 1.060 MD (≡ 19.000 M$).
• El artículo 38 autoriza operaciones de crédito adicionales por 10.500 M$ (≡ 600 MD) para el programa de vivienda PROCREAR, también bajo la emisión de Letras del Tesoro.
• El artículo 44 faculta el otorgamiento de avales del Tesoro por operaciones de crédito que lógicamente no son deuda directa del Estado pero suman garantías oficiales por 23.800 MD.
• El artículo 46 autoriza 8.600 M$ (≡ 500 MD) para colocación de bonos para los pagos de deudas previsionales.
• Por último, el artículo 11 autoriza la contratación de obras y/o compras de bienes y servicios cuyo plazo exceda el 2017, es decir, que afecten ejercicios futuros, que por planillas anexas totalizan unos 12.500 MD: 2.700 en 2017, 5.300 en 2018, 3.500 en 2019 y 1.000 como resto.

En conclusión: no está totalmente claro cuál es el monto final de endeudamiento público que autoriza el Presupuesto para el 2017.

Aunque este problema de claridad relativa en la exposición presupuestaria – estrictamente hablando – no es nuevo, la posibilidad de evaluar la verdadera magnitud del endeudamiento directo e indirecto del Estado Central resulta dificultosa como para poder determinar si el monto real del endeudamiento previsto en el ejercicio 2017 comprende efectivamente todos los rubros citados.

EL PROBLEMA DE LOS INTERESES.

El panorama no aparece mucho más claro en materia de intereses de la deuda pública:

186. El PL expone que los intereses a pagar este año serían en total 186.500 M$ (≡ 12.400 MD, a 14.99 $/US$) y en 2017 ascenderían a 247.600 M$ (≡ 13.800 MD, a 17.92 $/US$): un aumento del 32.5 % (superior al aumento promedio general del gasto público el año que viene, que sería del 22.1 %).
187. Esta presentación de los datos es engañosa porque no compara el gasto por intereses del 2017 contra los del Presupuesto original 2016 (Ley 27.198) sino contra cifras aumentadas durante el corriente ejercicio.
188. El total de Intereses de la Deuda a pagar según el Presupuesto 2016 era de 104.100 M$ (≡ 9.800, unos 10.000 MD, al cambio 10.60 $/US$), de modo que comparando los importes finales resultantes tenemos que los servicios de intereses en el corriente año se aumentaron en 82.400 M$ (186.500 – 104.100), equivalentes a 5.500 MD (a 14.99 $/US$).

Por ende, la variación final entre los intereses a pagar este año y el 2017 no es un aumento de 60.700 M$ (247.600 – 186.900) – el 32.3 % oficial – sino de 143.500 M$ (247.600 – 104.100), o sea, un incremento del 138 % (247.600/104.100): casi una vez y media más.

El monto de los intereses se incrementa así – entre los dos ejercicios presupuestarios – de 9.800 a 13.800 MD anuales.

El pago de los servicios por intereses de la Deuda representa un 10.5 % del Gasto Público Total (247.600 / 2.363.600 M$)  pero en la práctica su incidencia – en valor absoluto y en porcentaje – es mucho mayor porque constituye el 20.5 % del Gasto de la Administración Central (247.600 / 1.205.000 M$).

Esto significa, en los hechos, que uno de cada cinco pesos que gasta el Estado Central se destina a pagar intereses de la Deuda Pública.

Lo que se va a pagar de intereses en 2017 – los 247.600 M$ – es más que los presupuestos de Seguridad y Defensa juntos (97.500 y 94.000 M$ respectivamente), más que los de Educación (131.000 M$), Ciencia/Tecnología (14.000 M$) y Salud (46.300 M$) y más que todo lo que gasta el Ministerio de Desarrollo Social (131.200 M$).

Los 247.600 M$ de intereses a pagar el próximo año representan en promedio 680 M$ por día (el costo aproximado de un hospital completamente equipado):  unos 30 M$ por hora que pasa de nuestra vida.

PERSPECTIVA PRESUPUESTARIA DE LA DEUDA.

El extraordinario aumento de la deuda pública y sus intereses que se está produciendo durante el gobierno Macri no sólo está batiendo récords históricos en valor absoluto sino que, además, está re-introduciendo desequilibrios muy peligrosos para la estabilidad financiera del Estado Argentino:

1. El quantum de la deuda actual más las nuevas sumas de endeudamiento en curso hacen más inmanejable todavía la idea de administración de la deuda impagable y el monto de la deuda no tiene capacidad de pago demostrada alguna.
2. El ritmo de incremento de los intereses es muy superior al ritmo de aumento de la deuda, con peso creciente sobre el gasto público corriente y, consecuentemente, sobre el déficit fiscal (un déficit que se cubre con más deuda).
3. El perfil de vencimientos de la deuda empeora progresivamente porque el gobierno coloca una alta proporción de Letras del Tesoro, que son obligaciones a corto plazo.

Como agravante adicional, paralelamente a esta nueva ola de endeudamiento con terceros se mantiene una gran parte de la deuda intra-estado (con el BCRA y la ANSES), lo que acentúa la distorsión de las tres fuentes básicas y clásicas de financiamiento del Estado porque al peso de los intereses de la deuda se suma la emisión monetaria y la presión tributaria.

Es la forma en que el Sistema de la Deuda – a través de la trampa de deuda perpetua por refinanciamiento permanente de los vencimientos, la toma sistemática de nueva deuda y el pago creciente de intereses – estrangula las finanzas fiscales y subordina sus alternativas de política económico-financiera.

Toda esta masa de deuda sin capacidad de repago mantiene así a la Argentina en el círculo vicioso perfecto de seguir cancelando eternamente la totalidad de los vencimientos de capital con nuevas deudas, seguir tomando deuda adicional en gran escala y pagando más intereses como parte determinante del aumento del Gasto Público y su consiguiente Déficit Fiscal: déficit que, a su vez, se cubre con más endeudamiento del Estado.

*Licenciado en Administración, orientado profesionalmente a Organización/Sistemas y Planificación Económico-Financiera, en la actividad privada. Especializado en temas de Geopolítica, Economía y Finanzas  Públicas. Ex Asesor en el Congreso de la Nación.

Especialista en el tema de la deuda externa. Sobre ello escribió: PROBLEMÁTICA DE LA DEUDA PÚBLICA ARGENTINA, en tres tomos: I. LA DEUDA BAJO LA ADMINISTRACIÓN KIRCHNER, II. MEGACANJE Y CRISIS DE DEUDA 2001, Y III. DEUDA, MONEDA Y USURA.