El presidente Mauricio Macri tiene en su poder, a la firma, un decreto de necesidad y urgencia (DNU), que ya rubricaron los ministros, sobre la reforma previsional, según fuentes del Congreso.
En plena convulsión, el Presidente convocó de urgencia al ministro de Hacienda, Nicolás Dujovne, el jefe de Gabinete, Marcos Peña, y el vicejefe de Gabinete, Mario Quintana, para evaluar cómo seguir. La cúpula de Cambiemos llegó a la conclusión que una posibilidad era sacar la reforma por decreto y mediante un mensaje presidencial. Para avanzar en ese sentido, el Gobierno salió a preparar el terreno ante la opinión pública con una conferencia de prensa del jefe de Gabinete, Marcos Peña. Sin embargo, la versión del DNU fue luego desmentida.
«El gobierno anterior hizo un abuso de los DNU, si el actual sacar uno para modificar el sistema previsional es el mismo abuso. Hay que modificar la Ley de DNU que evite estas prácticas. Presente un proyecto para modificar la ley el 7/8/17, @GracielaCamano tiene uno tb hace tiempo», describía en su cuenta de Twitter Marco Lavagna. A continuación te presentamos el texto de ambos proyectos:
PROYECTO DE MARCO LAVAGNA
El Senado y Cámara de Diputados…
MODIFICACIONES AL RÉGIMEN LEGAL DE DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA, DE DELEGACIÓN LEGISLATIVA Y DE PROMULGACIÓN PARCIAL DE LEYES
Artículo 1°.- Modifícase el artículo 2° de la Ley N° 26.122, que quedará redactado de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 2°.- La Comisión Bicameral Permanente prevista en los artículos 99 inciso 3, y 100 incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional se rige por esta ley, las disposiciones de su reglamento interno y supletoriamente por los reglamentos de las Cámaras de senadores y diputados, prevaleciendo el reglamento del cuerpo que ejerce la presidencia durante el año que sea necesaria su intervención; y tiene competencia para pronunciarse respecto de:
a) Los decretos de necesidad y urgencia;
b) Los decretos por delegación legislativa; y
c) Los decretos de promulgación parcial de leyes, dictados por el Poder Ejecutivo nacional en los términos de los artículos 99, inciso 3; 76, 80 y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional”
Artículo 2°.- Modifícase el artículo 3° de la Ley N° 26.122, que quedará redactado de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 3°.- La Comisión Bicameral Permanente está integrada por DOCE (12) diputados y DOCE (12) senadores, designados por sus respectivas Cámaras a propuesta de los bloques parlamentarios, respetando la proporción de las representaciones políticas.
Se elegirá un suplente por cada miembro titular para cubrir las ausencias de éste.”
Artículo 3°.- Modifícase el artículo 5° de la Ley N° 26.122, que quedará redactado de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 5°.- La Comisión Bicameral Permanente elige anualmente un presidente, un vicepresidente y dos secretarios.
Los dos primeros cargos deben recaer sobre legisladores de distinta cámara y bancada. La Presidencia de la Comisión es alternativa correspondiendo un año a cada Cámara.
El presidente de la Comisión será designado a propuesta del bloque político de oposición con mayor número de legisladores en la Cámara o en el Congreso a la que corresponda la Presidencia durante ese período.”
Artículo 4°.- Incorpórase como último párrafo del artículo 6º de la ley 26.122, el siguiente:
“Sus sesiones son de carácter público.”
Artículo 5°.- Incorpórase como último párrafo del artículo 7º de la ley 26.122, el siguiente:
“Luego de transcurrida media hora de la establecida en la convocatoria, la Comisión podrá, con la asistencia de al menos la tercera parte de sus miembros, considerar y dictaminar los asuntos consignados en la convocatoria”
Artículo 6°.- Modifícase el artículo 8º de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 8°.- Los dictámenes de la Comisión Bicameral Permanente se conforman con la firma de la mayoría absoluta de sus miembros, a excepción del caso previsto en el segundo párrafo del artículo anterior.
En caso de que haya más de un dictamen con igual número de firmas, el dictamen de mayoría es el que se lleva la firma del presidente.”
Artículo 7°.- Modifícase el artículo 9º de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 9°.- La Comisión Bicameral Permanente dicta su reglamento de funcionamiento interno de acuerdo con las disposiciones de esta ley.”
Artículo 8°.- Modifícase el artículo 10 de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 10.- La Comisión Bicameral Permanente debe expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto, y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento.
El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales establecidos constitucionalmente para su dictado. Considerará especialmente el carácter legislativo de la disposición, los fundamentos y razones de la necesidad y urgencia que justifiquen su dictado, las circunstancias excepcionales que hicieren imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes y la materia de que se trata. Podrá requerir, previo a emitir dictamen, que el JEFE DE GABINETE DE MINISTROS brinde personalmente las aclaraciones y explicaciones pertinentes ante la Comisión, en caso que no hubiera brindado el informe referido en el artículo 18 de la presente Ley.
Para emitir dictamen, la Comisión Bicameral Permanente puede consultar a las comisiones permanentes competentes en función de la materia
Únicamente en los casos de decretos de necesidad y urgencia que modifiquen el Presupuesto de la Administración Pública Nacional, la Comisión Bicameral deberá realizar una separación de la modificación total, agrupando las ampliaciones o reducciones de los créditos presupuestarios según cada una de las finalidades del gasto, los cambios en las operaciones de crédito público, las modificaciones en los avales y los aumentos o reducciones en las contrataciones de obras o adquisiciones de bienes y servicios que inciden en ejercicios futuros.
Luego de dicha separación, la Comisión Bicameral deberá emitir dictamen expidiéndose acerca de la validez o invalidez de cada uno de dichos grupos de modificaciones, elevando el despacho al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento”.
Artículo 9.- Incorpórase como último párrafo del artículo 12 de la ley 26.122, el siguiente:
“Vencido dicho plazo sin que el decreto hubiere sido remitido, la Comisión deberá considerarlo de oficio”
Artículo 10.- Modifícase el artículo 13º de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 13.- La Comisión Bicameral Permanente debe expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la procedencia formal y la adecuación del decreto a la materia y a las bases de la delegación, y al plazo fijado para su ejercicio.
Para emitir dictámen la Comisión Bicameral Permanente puede consultar a las comisiones permanentes competentes en función de la materia.”
Artículo 11.- Modifícase el artículo 15 de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
“Insistencia de ambas Cámaras.
ARTÍCULO 15.- Las disposiciones de esta ley y el curso de sus procedimientos no obstan al ejercicio por el Congreso de sus potestades ordinarias relativas a la instancia establecida en el artículo 83 de la Constitución Nacional.”
Artículo 12.- Modifícase el artículo 17 de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
“Vigencia.
ARTÍCULO 17.- Los decretos dictados por el Poder Ejecutivo a que se refiere esta ley tienen vigencia desde su publicación oficial, de conformidad a lo establecido en el artículo 5º del Código Civil y Comercial.
El Poder Ejecutivo numerará de modo correlativo y según su naturaleza a cada uno de estos decretos, indicando en caso de ejercicio de facultades delegadas la norma del Congreso que contiene autorización.”
Artículo 13.- Modifícase el artículo 18 de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
“Trámite.
ARTÍCULO 18.- El JEFE DE GABINETE deberá someter los decretos de necesidad y urgencia y de promulgación parcial a la consideración de la Comisión Bicameral Permanente, concurriendo personalmente ante ella, dentro de los DIEZ (10) días corridos desde la fecha de su dictado.
El JEFE DE GABINETE podrá acompañar en dicha oportunidad un informe detallando las razones de la necesidad y urgencia de su dictado y las circunstancias excepcionales que hacen imposible seguir el trámite ordinario previsto por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes.
Vencido ese plazo sin que el JEFE DE GABINETE cumpla con tal exigencia, la Comisión Bicameral Permanente se abocará de oficio a su tratamiento, y requerirá el informe al que hace referencia el párrafo anterior previo a dictaminar.
Sin perjuicio de lo anterior, desde su publicación oficial, la Comisión puede abocarse de oficio a la consideración de los referidos decretos.
Cuando el Congreso esté en receso, el dictado de un decreto de necesidad y urgencia importará la convocatoria automática a sesiones extraordinarias para su inmediato tratamiento por parte de ambas Cámaras del Congreso. A tal fin, las autoridades de cada una de ellas deberán convocarlas a los plenarios respectivos, incorporándolo al orden del día, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas de recibido el dictamen de la Comisión Bicameral Permanente, o de operado el vencimiento del plazo previsto en el artículo 19.”
Artículo 14.- Modifícase el artículo 19 de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
“Despacho de la Comisión Bicameral Permanente.
ARTÍCULO 19.- La Comisión Bicameral Permanente tiene un plazo de DIEZ (10) días corridos, contados desde la presentación efectuada por el JEFE DE GABINETE, o desde el vencimiento del plazo dispuesto para su remisión, para expedirse acerca del decreto de necesidad y urgencia y promulgación parcial, sometido a su consideración y elevar el dictamen al plenario de cada una de las Cámaras.
Los dictámenes de la Comisión deberán cumplir con los contenidos mínimos establecidos, según el decreto de que se trate, en los capítulos I, II y III del presente título.”
Artículo 15.- Modifícase el artículo 20 de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
“Tratamiento de oficio por las Cámaras.
ARTÍCULO 20.- Vencido el plazo a que hace referencia el artículo anterior sin que la Comisión Bicameral Permanente haya elevado el correspondiente despacho, las Cámaras se abocarán sin requerimiento de mayorías especiales y de oficios, al expreso e inmediato tratamiento del decreto de que se trate de conformidad con los establecido en los artículos 99 inciso 3, y 82 de la Constitución Nacional. A tal fin, las autoridades de cada una de ellas deberán convocar de inmediato a los plenarios respectivos, incorporándolo como primer punto del orden del día de la primera sesión posterior a su recepción, o convocar a una sesión especial para su expreso tratamiento.”
Artículo 16.- Modifícase el artículo 21 de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
“Plenario.
ARTÍCULO 21.- La Comisión deberá elevar el dictamen inmediatamente a cada Cámara, debiendo las autoridades de cada una de ellas, convocar de inmediato a los plenarios respectivos, incorporándolo como primer punto del orden del día de la primera sesión posterior a su recepción, o convocar a una sesión especial para su expreso tratamiento.”
Artículo 17.- Modifícase el artículo 22 de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
“Pronunciamiento.
ARTÍCULO 22.- Las Cámaras se pronuncian mediante sendas resoluciones. La aprobación de los decretos deberá ser expresa, conforme lo establecido en el artículo 82 de la Constitución Nacional.
Cada Cámara comunicará a la otra su pronunciamiento en forma inmediata.”
Artículo 18.- Modifícase el artículo 24 de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
“Rechazo.
ARTÍCULO 24.- Para mantener su vigencia, los decretos de necesidad y urgencia y los de promulgación parcial de leyes, deberán ser aprobados expresamente por la mayoría absoluta de los miembros presentes de cada Cámara del Congreso.
Perderán su vigencia aquellos decretos que sean rechazados por una de las Cámaras o que no sean aprobados en forma expresa por ambas Cámaras dentro de los sesenta (60) días corridos contados desde la fecha de su dictado.
Rechazado un decreto de necesidad y urgencia o un decreto delegado por el Congreso, el Poder Ejecutivo no podrá dictar otro sustancialmente análogo mientras no se modifiquen las circunstancias que tuvo en cuenta el Congreso para decidir el rechazo.
En el caso de los decretos de necesidad y urgencia que modifiquen el Presupuesto de la Administración Pública Nacional, las Cámaras deberán tratar separadamente los agrupamientos que realizó la Comisión Bicameral Permanente según lo establecido en el artículo 10°. Los agrupamientos que resulten rechazados por una de las Cámaras o que no sean aprobados en forma expresa por ambas Cámaras dentro de los sesenta (60) días corridos contados desde la fecha de su dictado implicarán la inmediata readecuación de los créditos en cuestión a su nivel previo al dictado del decreto de necesidad y urgencia.
En caso que al momento de un eventual rechazo de ampliación presupuestaria para una determinada partida presupuestaria el crédito devengado supere al crédito vigente previo al dictado del decreto de necesidad y urgencia, la readecuación presupuestaria se hará hasta el nivel del crédito devengado, y la diferencia se compensará restando créditos de la jurisdicción 90 – Servicio de la deuda pública o 91- Obligaciones a Cargo del Tesoro.
Asimismo, en caso que el Congreso rechace una ampliación de las operaciones de crédito público o avales, y en el lapso transcurrido entre el dictado del decreto de necesidad y urgencia y el rechazo dicha operación se haya llevado a cabo, esos montos se detraerán automáticamente de la autorización de crédito público vigente remanente, y si no la hubiere, se tomará a cuenta para el ejercicio inmediatamente posterior.
En el caso de los decretos delegados, el rechazo expreso por una de las Cámaras del Congreso implicará su derogación, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia, conforme lo establece el artículo 76 de la Constitución Nacional.
El rechazo del decreto de promulgación parcial por mayoría simple de cualquiera de las Cámaras o el vencimiento del plazo establecido en el primer párrafo de este artículo, importará dejar sin efecto la ley parcialmente promulgada, a menos que se verifique el proceso de insistencia establecido por el artículo 83 de la Constitución Nacional en relación a la totalidad del proyecto de ley.”
Artículo 19.- Modifícase el artículo 25 de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 25.- Las disposiciones de esta ley y el curso de los procedimientos en ella establecidos, no obstan al ejercicio de las potestades ordinarias del Congreso en relación a las normas de carácter legislativo emitidas por el Poder Ejecutivo.”
Artículo 20.- Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La Constitución Nacional, en su artículo 99°, establece que el Presidente de la Nación puede dictar decretos por razones de necesidad y urgencia (DNU) cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la misma para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos.
Asimismo, el mismo artículo establece que el Jefe de Gabinete de Ministros someterá personalmente y dentro de los diez días de su sanción estos decretos a consideración de la Comisión Bicameral Permanente del Honorable Congreso de la Nación.
Por su parte, la Ley 26.122 instrumenta el régimen legal de los decretos, incluidos los de Necesidad y Urgencia.
En dicho régimen se dispone que la Comisión Bicameral Permanente debe recepcionar los DNU, expedirse únicamente acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. Dicho dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales establecidos constitucionalmente para su dictado. Asimismo, se acota el tratamiento de las Cámaras a la aceptación o rechazo de la norma.
El régimen establecido por esa Ley apunta articular las atribuciones constitucionales del Poder Ejecutivo con las del Poder Legislativo, pero lamentablemente también deja lugar a situaciones de abuso, donde el Poder Ejecutivo puede legislar de hecho salteando al Congreso Nacional, incluso cuando no hay situaciones excepcionales que así lo ameriten. Esto ocurre especialmente cuando no hay en la composición legislativa una mayoría absoluta del oficialismo de turno.
Esta discusión, en efecto, no es nueva, y son muchos los proyectos de Ley que buscan acotar este margen de discrecionalidad, incluyendo la media sanción lograda en 2010.
Pero creemos que la vigencia de esta temática está tomando un nuevo tenor, en virtud de la cuestionable utilización que el Poder Ejecutivo está haciendo de esta herramienta constitucional.
Los casos recientes más resonantes fueron, por ejemplo, el nombramiento de dos jueces de la Suprema Corte de Justicia y el nuevo régimen de Riesgos del Trabajo, teniendo en este último caso un proyecto con media sanción en el Congreso.
Por otra parte, el instrumento del DNU permite al Poder Ejecutivo realizar fuertes modificaciones presupuestarias, desdibujando el rol que la Constitución confiere al Congreso en su artículo 75°. El uso y abuso de esta herramienta claramente va en contra del equilibrio de poderes que la Constitución dicta en materia presupuestaria.
Los DNU no son el único instrumento que atenta contra dicho equilibrio; hasta el año pasado, el Poder Ejecutivo también contaba con amplias facultades para realizar modificaciones presupuestarias, las que les fueron conferidas mediante la Ley 26.124 (“superpoderes”). Pero en 2016 el Congreso aprobó la Ley 27.342, mediante la cual se modifica el artículo 37° de la Ley de Administración Financiera, acotando las facultades delegadas al Poder Ejecutivo en materia de modificaciones presupuestarias por medio de la Ley 26.124, con el espíritu de reconstruir el equilibrio de poderes en cuanto al Presupuesto Nacional.
Sin embargo, y si bien esto constituyó un importante paso, es claramente es insuficiente cuando se observa que entre 2007 y 2015 el Presupuesto final superó, en promedio, en 24% al Presupuesto sancionado por el Congreso (por un monto global de $ 1 billón), y que el 68% de esas modificaciones se realizó por medio de DNU ($ 720.000 millones). Más aún, en 2016 el Presupuesto final superó al inicial en $ 645.000 millones (+41%), mucho más que en cualquiera de los años anteriores, y el 54% de dichas modificaciones se realizó por DNU.
En estos días, y apenas promediando el año, el gobierno vuelve a utilizar esta herramienta mediante el DNU 595/17, en el cual no sólo incrementa el gasto en más de $ 15.000 millones, sino que avanzó un paso más aumentando los límites de las operaciones de crédito público en moneda extranjera por casi US$ 1.400 millones.
Por estas razones, el presente proyecto propone modificar el régimen legal de los decretos. El mismo se estructura alrededor de tres ejes.
En primer lugar, el proyecto reproduce el espíritu del texto de la media sanción de diputados, traduciendo la voluntad mayoritaria de los distintos bloques representados en la Honorable Cámara de Diputados.
En segundo lugar, se hace un especial hincapié en la fundamentación de la necesidad y urgencia para el uso de esta herramienta constitucional.
Finalmente, se establece un mecanismo diferencial para la aprobación de modificaciones presupuestarias por la vía del DNU.
En cuanto al primer punto, el proyecto propone modificaciones de fondo del régimen legal de la Ley 26.122, que son traídas de la media sanción de Diputados, apuntando a asegurar el perfil claramente republicano que guiara la reforma constitucional del año 1994.
Fue así como en el núcleo de coincidencias básicas, del llamado Pacto de Olivos, que desembocara luego en la ley que declarara la necesidad de la reforma, surgía de manera prioritaria la preocupación por acotar y limitar las facultades presidenciales, reequilibrar los poderes de la Democracia y evitar a futuro una nueva deformación autoritaria, con graves consecuencias para el futuro de la República.
Un dato consecuente con tal designio, debía plasmar a la hora regular al nivel infraconstitucional los Decretos de Necesidad y Urgencia, los Delegados, y otras facultades legislativas ejercidas por el Poder Ejecutivo, con el claro propósito de defender a la democracia de esa creciente deformación presidencialista. (ver el núcleo de coincidencias básicas ley 24.309).
El espíritu del Constituyente, al incorporar con carácter constitucional la facultad de dictar normas con contenido legislativo, fue claramente el de limitar una práctica creciente que se ejercía sin ningún tipo de regulación ni control. Lejos de justificar el avance del Ejecutivo, como pretendieron y aún pretenden instalar los críticos de aquella reforma constitucional, se establecieron límites precisos y concretos, disponiendo el carácter excepcionalísimo de la decisión, sujeta siempre a la revisión y control del Congreso.
Se trata, sin más, de acotar, condicionar, refrenar todo intento de concentración de poder, optando en caso de duda, siempre por la invalidez de los DNU.
La norma vigente ley 26.122 postula todo lo contrario, y lamentablemente, la praxis no hizo más que venir a corroborarlo. Se ha establecido un mecanismo a todas luces carente de sustancia a la luz del propósito inspirador de la reforma, meramente formal que se limita a esbozar a modo de regulación la fachada de un procedimiento parlamentario para el tratamiento de los Decretos de Necesidad y Urgencia, de Facultades Delegadas, o de Promulgación parcial de leyes, que a su vez es claramente inconstitucional, ya que viola expresamente el art. 82 de la Constitución Nacional.
Al establecer solo la alternativa del rechazo por ambas Cámaras para la derogación de los Decretos (Art. 24 ley 26.122), torna más sencilla la aprobación de un Decreto del Poder Ejecutivo con contenidos legislativos, los que una vez aprobados tienen verdadera fuerza de ley, que la sanción de una ley por el Congreso. Bastará con la aprobación de una sola Cámara, para que el Ejecutivo sancione normas legislativas, facultad constitucional de exclusiva competencia del Congreso.
De su lectura surge muy claro que la intención del Legislador fue convalidar y fortalecer al Poder Ejecutivo en su facultad de dictar normas de carácter legislativo. La ausencia de contenidos normativos que regulen y reglamenten el instituto Constitucional, la falta de plazos concretos y la ambigüedad sobre las facultades del propio Congreso, la aprobación en forma ficta implícitamente adoptada, consagran la idea de que lejos de tratarse de una facultad excepcional, se intenta avalar una práctica cotidiana.
Recogiendo con más rigor interpretativo el texto Constitucional y receptando el claro pronunciamiento de nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación, el presente proyecto regula en su totalidad las facultades del Ejecutivo, disponiendo sin ambigüedades un campo acotado y restrictivo para recurrir a dicha facultad y bajo qué requisitos esenciales.
El artículo 99 de nuestra Constitución, en su inciso 3°, parte de fulminar con carácter de nulidad absoluta e insanable, la emisión por parte del Ejecutivo de disposiciones con carácter legislativo. De modo que una adecuada interpretación del texto constitucional exige invertir la ecuación y fijar un criterio restrictivo, determinando que en caso de persistir la diferencia entre las Cámaras, se impondrá el principio general que es el rechazo del Decreto.
Si nos atenemos a la doctrina de nuestro más alto Tribunal, no quedan lugar a dudas sobre el carácter excepcionalísimo de esta facultad:
«… Que cabe concluir que esa norma ha definido el estado de necesidad que justifica la excepción a la regla general y la admisión del dictado de estos decretos, y que ese estado se presenta únicamente » cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes» (art. 99 inc. 3º , citado). Por tanto, para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) Que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las Cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes.» (Verrocchi, Ezio Daniel c/ Poder Ejecutivo Nacional – Administración Nacional de Aduanas s/ acción de amparo», CSJN, del 19 de agosto de 1999.). Doctrina judicial que reiterara con fecha reciente in re «Consumidores…».-
Ha quedado en claro lamentablemente en la praxis sobreviniente al dictado de la ley 26.122, la vocación hegemónica del oficialismo y su tendencia a soslayar, a desconocer al Congreso, a la oposición y a todos los sectores críticos de la actual gestión. La tentación autoritaria, la democracia delegativa, debe ser corregida mediante los instrumentos que la democracia nos pone en nuestras manos. Precisamente por esa razón es que postulamos la derogación de la actual ley 26.122 reglamentaria del art. 99 inc. 3 de la Constitución Nacional y su reemplazo por una verdadera norma que recepte el claro espíritu de nuestros Constituyente y nos devuelva el equilibrio perdido.
En segundo lugar, el proyecto refuerza los requisitos de fundamentación de la necesidad y urgencia para el dictado de un DNU, lo cual apunta a que se respete en todo momento la manda constitucional de la excepcionalidad para la utilización de esta herramienta. Este refuerzo, en conjunto con los cambios en la forma de aprobación de los DNU que se dispone en el artículo 18°, claramente limitarán su abuso en relación a la situación actual.
Finalmente, en cuanto al mecanismo de aprobación de las modificaciones presupuestarias, el proyecto claramente distingue a estos DNU del resto, ya que los decretos que alteran el presupuesto votado en el Congreso tienen una peculiaridad distintiva: en un mismo “paquete” de modificaciones se incluyen aspectos donde hay amplios consensos junto con otros altamente cuestionables, debiendo el Congreso aceptar o rechazar todo.
Por ello, se propone que la Comisión Bicameral Permanente “agrupará” las modificaciones presupuestarias con la clasificación del gasto por finalidad (administración gubernamental, servicios de defensa y seguridad, servicios sociales, servicios económicos y deuda pública), así como también las modificaciones en las operaciones de crédito público, avales y contratación de obras o bienes y servicios que inciden en ejercicios futuros. Luego de esta separación, y su consecuente dictamen, las Cámaras tratarán cada agrupamiento de manera separada. De esta forma, el aumento del crédito para jubilaciones y el aumento del endeudamiento no tendrán por qué formar parte de una misma decisión.
La utilización de la clasificación por finalidad en la separación de los gastos apunta a homogeneizar el criterio adoptado en la Ley 27.432, cuando a la par de limitar el monto global también se impuso un límite a la modificación de los créditos que impliquen cambios en las finalidades del gasto.
De esta forma, consideramos que las reformas vertidas en el presente proyecto constituirán un decisivo paso hacia el largamente perdido equilibrio de poderes en la República Argentina.
Por las razones expuestas, solicitamos la aprobación del presente proyecto de ley.
PROYECTO DE GRACIELA CAMAÑO
El Senado y Cámara de Diputados…
MODIFICATORIO DEL REGIMEN LEGAL DE LOS DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA, DE DELEGACION LEGISLATIVA Y DE PROMULGACION PARCIAL DE LEYES ESTABLECIDO POR LEY 26.122.
ARTÍCULO 1º.- Modifícase el artículo 2º de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
TÍTULO II
Comisión Bicameral Permanente
Régimen jurídico
Artículo 2º: La Comisión Bicameral Permanente prevista en los artículos 99 inciso 3, y 100 incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional se rige por esta ley y las disposiciones de su reglamento interno, y supletoriamente por los reglamentos de las Cámaras de senadores y diputados, prevaleciendo el reglamento del cuerpo que ejerce la presidencia durante el año que sea necesaria su intervención.
ARTÍCULO 2º.- Incorpórase como artículo 2º bis de la ley 26.122 el siguiente:
Competencia
Artículo 2º bis: La Comisión Bicameral Permanente tiene competencia para pronunciarse respecto de:
Los decretos de necesidad y urgencia;
Los decretos por delegación legislativa; y
Los decretos de promulgación parcial de leyes, dictados por el Poder Ejecutivo nacional en los términos de los artículos 99, inciso 3; 76, 80 y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional.
ARTÍCULO 3º.- Modifícase el artículo 3º de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
Artículo 3º: La Comisión Bicameral Permanente está integrada por doce (12) diputados y doce (12) senadores, designados por sus respectivas Cámaras a propuesta de los bloques parlamentarios, respetando la proporción de las representaciones políticas.
Se elegirá un suplente por cada miembro titular para cubrir las ausencias de éste.
ARTÍCULO 4º.- Modifícase el artículo 5º de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
Autoridades
Artículo 5º: La Comisión Bicameral Permanente elige anualmente un presidente, un vicepresidente y dos secretarios.
Los dos primeros cargos deben recaer sobre legisladores de distinta cámara y bancada. La Presidencia de la Comisión es alternativa correspondiendo un año a cada Cámara.
El presidente de la Comisión será designado a propuesta del bloque político de oposición con mayor número de legisladores en la Cámara a la que corresponda la Presidencia durante ese período.
ARTÍCULO 5º.- Incorpórase como último párrafo del artículo 6º de la ley 26.122, el siguiente:
Sus sesiones son de carácter público
ARTÍCULO 6º.- Incorpórase como último párrafo del artículo 7º de la ley 26.122, el siguiente:
Luego de transcurrida media hora de la establecida en la convocatoria, la Comisión podrá, con la asistencia de al menos la tercera parte de sus miembros, considerar y dictaminar los asuntos consignados en la convocatoria.
ARTÍCULO 7º.- Modifícase el artículo 8º de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
Dictámenes
Artículo 8º: Los dictámenes de la Comisión Bicameral Permanente se conforman con la firma de la mayoría absoluta de sus miembros, a excepción del caso previsto en el segundo párrafo del artículo anterior.
En caso de que haya más de un dictamen con igual número de firmas, el dictamen de mayoría es el que se lleva la firma del presidente.
ARTÍCULO 8º.- Modifícase el artículo 9º de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
Artículo 9º: La Comisión Bicameral Permanente dicta su reglamento de funcionamiento interno de acuerdo con las disposiciones de esta ley.
ARTÍCULO 9º.- Incorpórase como último párrafo del artículo 12 de la ley 26.122, el siguiente:
«Vencido dicho plazo sin que el decreto hubiere sido remitido, la Comisión deberá considerarlo de oficio».
ARTÍCULO 10°.- Modifícase el artículo 13 de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
Artículo 13: La Comisión Bicameral Permanente debe expedirse acerca de la aprobación o rechazo del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la procedencia formal y la adecuación del decreto a la materia y a las bases de la delegación, y al plazo fijado para su ejercicio.
Para emitir dictamen la Comisión Bicameral Permanente puede consultar a las comisiones permanentes competentes en función de la materia.
ARTÍCULO 11°.- Modifícase el artículo 15 de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
Insistencia de ambas Cámaras
Artículo 15: Las disposiciones de esta ley y el curso de sus procedimientos no obstan al ejercicio por el Congreso de sus potestades ordinarias relativas a la instancia establecida en el artículo 83 de la Constitución Nacional.
ARTÍCULO 12°.- Modifícase el artículo 17 de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
Vigencia
Artículo 17: Los decretos dictados por el Poder Ejecutivo a que se refiere esta ley tienen vigencia desde su publicación oficial, de conformidad a lo establecido en el artículo 2º del Código Civil.
El Poder Ejecutivo numerará de modo correlativo y según su naturaleza a cada uno de estos decretos, indicando en caso de ejercicio de facultades delegadas la norma del Congreso que contiene autorización.
ARTÍCULO 13°.- Modifícase el artículo 18 de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
Trámite
Artículo 18: El Jefe de Gabinete deberá someter los decretos de necesidad y urgencia y de promulgación parcial a la consideración de la Comisión Bicameral Permanente, concurriendo personalmente ante ella, dentro de los diez (10) días corridos desde la fecha de su dictado.
Vencido ese plazo sin que el Jefe de Gabinete cumpla con tal exigencia, la Comisión Bicameral Permanente se avocará de oficio a su tratamiento.
Sin perjuicio de lo anterior, desde su publicación oficial, la Comisión puede avocarse de oficio a la consideración de los referidos decretos.
Cuando el Congreso esté en receso, el dictado de un decreto de necesidad y urgencia importará la convocatoria automática a sesiones extraordinarias para su inmediato tratamiento por parte de ambas Cámaras del Congreso. A tal fin, las autoridades de cada una de ellas deberán convocarlas a los plenarios respectivos, incorporándolo al orden del día, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas de recibido el dictamen de la Comisión Bicameral Permanente, o de operado el vencimiento del plazo previsto en el artículo 19.
ARTÍCULO 14°.- Modifícase el artículo 19 de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
Despacho de la Comisión Bicameral Permanente
Artículo 19: La Comisión Bicameral Permanente tiene un plazo de diez (10) días corridos, contados desde la presentación efectuada por el jefe de Gabinete, o desde el vencimiento del plazo dispuesto para su remisión, para expedirse acerca del decreto de necesidad y urgencia y promulgación parcial, sometido a su consideración y elevar el dictamen al plenario de cada una de las Cámaras.
El dictamen de la Comisión debe cumplir con los contenidos mínimos establecidos, según el decreto de que se trate, en los capítulos I, II y III del presente título.
ARTÍCULO 15°.- Modifícase el artículo 20 de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
Tratamiento de oficio por las Cámaras
Artículo 20: Vencido el plazo a que hace referencia el artículo anterior sin que la Comisión Bicameral Permanente haya elevado el correspondiente despacho, las Cámaras se avocarán sin requerimiento de mayorías especiales y de oficios, al expreso e inmediato tratamiento del decreto de que se trate de conformidad con los establecido en los artículos 99 inciso 3, y 82 de la Constitución Nacional. A tal fin, las autoridades de cada una de ellas deberán convocar de inmediato a los plenarios respectivos, incorporándolo como primer punto del orden del día de la primera sesión posterior a su recepción, o convocar a una sesión especial para su expreso tratamiento.
ARTÍCULO 16°.- Modifícase el artículo 21 de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
Plenario
Artículo 21: La Comisión deberá elevar el dictamen inmediatamente a cada Cámara, debiendo las autoridades de cada una de ellas, convocar de inmediato a los plenarios respectivos, incorporándolo como primer punto del orden del día de la primera sesión posterior a su recepción, o convocar a una sesión especial para su expreso tratamiento.
ARTÍCULO 17°.- Modifícase el artículo 22 de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
Pronunciamiento
Artículo 22: Las Cámaras se pronuncian mediante sendas resoluciones. La aprobación de los decretos deberá ser expresa, conforme lo establecido en el artículo 82 de la Constitución Nacional.
Cada Cámara comunicará a la otra su pronunciamiento en forma inmediata.
ARTÍCULO 18°.- Modifícase el artículo 24 de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
Rechazo
Artículo 24: Para mantener su vigencia, los decretos de necesidad y urgencia y los de promulgación parcial de leyes, deberán ser aprobados expresamente por la mayoría absoluta de los miembros presentes de cada Cámara del Congreso. Perderán su vigencia aquellos decretos que sean rechazados por una de las Cámaras o que no sean aprobados en forma expresa por ambas Cámaras dentro de los sesenta (60) días corridos contados desde la fecha de su dictado.
Rechazado un decreto de necesidad y urgencia o un decreto delegado por el Congreso, el Poder Ejecutivo no podrá dictar otro sustancialmente análogo mientras no se modifiquen las circunstancias que tuvo en cuenta el Congreso para decidir el rechazo.
En el caso de los decretos delegados, el rechazo expreso por una de las Cámaras del Congreso implicará su derogación, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia, conforme lo establece el artículo 76 de la Constitución Nacional.
El rechazo del decreto de promulgación parcial por mayoría simple de cualquiera de las Cámaras o el vencimiento del plazo establecido en el primer párrafo de este artículo, importará dejar sin efecto la ley parcialmente promulgada, a menos que se verifique el proceso de insistencia establecido por el artículo 83 de la Constitución Nacional en relación a la totalidad del proyecto de ley.
ARTÍCULO 19°.- Modifícase el artículo 25 de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:
Artículo 25: Las disposiciones de esta ley y el curso de los procedimientos en ella establecidos, no obstan al ejercicio de las potestades ordinarias del Congreso en relación a las normas de carácter legislativo emitidas por el Poder Ejecutivo.
ARTÍCULO 20°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto reproduce exactamente el texto de la media sanción de diputados, traduciendo la voluntad mayoritaria de los distintos bloques representados en la Honorable Cámara de Diputados.
Se trataba con ello de asegurar el perfil claramente republicano que guiara la reforma constitucional del año 1994.
Fue así como en el núcleo de coincidencias básicas, del llamado Pacto de Olivos, que desembocara luego en la ley que declarara la necesidad de la reforma, surgía de manera prioritaria la preocupación por acotar y limitar las facultades presidenciales, reequilibrar los poderes de la Democracia y evitar a futuro una nueva deformación autoritaria, con graves consecuencias para el futuro de la República.
Un dato consecuente con tal designio, debía plasmar a la hora regular al nivel infraconstitucional los Decretos de Necesidad y Urgencia, los Delegados, y otras facultades legislativas ejercidas por el Poder Ejecutivo, con el claro propósito de defender a la democracia de esa creciente deformación presidencialista. (ver el núcleo de coincidencias básicas ley 24.309).
El espíritu del Constituyente, al incorporar con carácter constitucional la facultad de dictar normas con contenido legislativo, fue claramente el de limitar una práctica creciente que se ejercía sin ningún tipo de regulación ni control. Lejos de justificar el avance del Ejecutivo, como pretendieron y aún pretenden instalar los críticos de aquella reforma constitucional, se establecieron límites precisos y concretos, disponiendo el carácter excepcionalísimo de la decisión, sujeta siempre a la revisión y control del Congreso.
Se trata, sin más, de acotar, condicionar, refrenar todo intento de concentración de poder, optando en caso de duda, siempre por la invalidez de los DNU.
La norma vigente ley 26.122 postula todo lo contrario, y lamentablemente, la praxis no hizo más que venir a corroborarlo. Se ha establecido un mecanismo a todas luces carente de sustancia a la luz del propósito inspirador de la reforma, meramente formal que se limita a esbozar a modo de regulación la fachada de un procedimiento parlamentario para el tratamiento de los Decretos de Necesidad y Urgencia, de Facultades Delegadas, o de Promulgación parcial de leyes, que a su vez es claramente inconstitucional, ya que viola expresamente el art. 82 de la Constitución Nacional.
Al establecer solo la alternativa del rechazo por ambas Cámaras para la derogación de los Decretos (Art. 24 ley 26.122), torna más sencilla la aprobación de un Decreto del Poder Ejecutivo con contenidos legislativos, los que una vez aprobados tienen verdadera fuerza de ley, que la sanción de una ley por el Congreso. Bastará con la aprobación de una sola Cámara, para que el Ejecutivo sancione normas legislativas, facultad constitucional de exclusiva competencia del Congreso.
De su lectura surge muy claro que la intención del Legislador fue convalidar y fortalecer al Poder Ejecutivo en su facultad de dictar normas de carácter legislativo. La ausencia de contenidos normativos que regulen y reglamenten el instituto Constitucional, la falta de plazos concretos y la ambigüedad sobre las facultades del propio Congreso, la aprobación en forma ficta implícitamente adoptada, consagran la idea de que lejos de tratarse de una facultad excepcional, se intenta avalar una práctica cotidiana.
Recogiendo con más rigor interpretativo el texto Constitucional y receptando el claro pronunciamiento de nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación, el presente proyecto regula en su totalidad las facultades del Ejecutivo, disponiendo sin ambigüedades un campo acotado y restrictivo para recurrir a dicha facultad y bajo qué requisitos esenciales.
El artículo 99 de nuestra Constitución, en su inciso 3°, parte de fulminar con carácter de nulidad absoluta e insanable, la emisión por parte del Ejecutivo de disposiciones con carácter legislativo. De modo que una adecuada interpretación del texto constitucional exige invertir la ecuación y fijar un criterio restrictivo, determinando que en caso de persistir la diferencia entre las Cámaras, se impondrá el principio general que es el rechazo del Decreto.
Si nos atenemos a la doctrina de nuestro más alto Tribunal, no quedan lugar a dudas sobre el carácter excepcionalísimo de esta facultad:
«… Que cabe concluir que esa norma ha definido el estado de necesidad que justifica la excepción a la regla general y la admisión del dictado de estos decretos, y que ese estado se presenta únicamente » cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes» (art. 99 inc. 3º , citado). Por tanto, para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) Que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las Cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes.» (Verrocchi, Ezio Daniel c/ Poder Ejecutivo Nacional – Administración Nacional de Aduanas s/ acción de amparo», CSJN, del 19 de agosto de 1999.). Doctrina judicial que reiterara con fecha reciente in re «Consumidores…».-
Ha quedado en claro lamentablemente en la praxis sobreviniente al dictado de la ley 26.122, la vocación hegemónica del oficialismo y su tendencia a soslayar, a desconocer al Congreso, a la oposición y a todos los sectores críticos de la actual gestión. La tentación autoritaria, la democracia delegativa, debe ser corregida mediante los instrumentos que la democracia nos pone en nuestras manos. Precisamente por esa razón es que postulamos la derogación de la actual ley 26.122 reglamentaria del art. 99 inc. 3 de la Constitución Nacional y su reemplazo por una verdadera norma que recepte el claro espíritu de nuestros Constituyente y nos devuelva el equilibrio perdido.
Por lo expuesto, solicitamos de todos nuestros pares el acompañamiento al presente.
