Políticas sociales en Iberoamérica – Por Pablo Anzaldi*

El tipo y la amplitud de las políticas sociales en Iberoamérica están orgánicamente vinculados a una conjugación de variables económicas y políticas. En la última década Iberoamérica se ha beneficiado del aumento en los precios internacionales de los commodities y ha experimentado un período de reducción de la pobreza e indigencia. Esta mejora de la situación social está sobredeterminada por un período de crecimiento económico, por cierto, pero también por la modificación de las coaliciones gobernantes y el viraje extendido- al menos en los países más grandes- en torno a una mayor intervención estatal para enfrentar el problema. Por cierto, en los últimos tiempos, tanto la caída de los precios de los commodities- particularmente del petróleo y los alimentos- así como la tensión política y la parálisis económica en los países más grandes, crea las condiciones para una política de ajuste estructural que afectará decisivamente el ámbito de las políticas sociales

Esquema histórico

La situación relativamente favorable se enmarca en un proceso histórico de evolución de cuatro modelos de política social: caritativo, contributivo, focalizado y universal.( Cf. Repetto, Fabián y Fernanda Potenza Dal Masetto. 2012. Argentina. Sistemas de Protección Social en América
Latina y el Caribe. Santiago de Chile: CEPAL-GIZ.)
En los años de la consolidación plenaria de los Estados nacionales, desde la segunda mitad del siglo 19 hasta la década del 30 del siglo 20, las políticas sociales en América Latina contaban con una mínima incidencia estatal y estaban libradas a asociaciones de fomento, de beneficencia o a donaciones particulares.
Las políticas contributivas se instalaron en los inicios de la industrialización por sustitución de importaciones (1930-1980/90), las políticas focalizadas se instauraron durante el período de hegemonía neoliberal (1980/90-2000) y las denominadas políticas de transferencia condicionadas (PTC) a inicios del siglo 21.

Durante el período de industrialización por sustitución de importaciones, en los países latinoamericanos se construyeron sistemas de seguridad social para los trabajadores formales urbanos, a partir de lo cual se generaron políticas de ayuda social a los que permanecían afuera del mercado de trabajo. El trabajo formal proporcionó los recursos para financiar los servicios sociales contributivos. En concordancia con ello, los distintos niveles de sindicalización del sector Trabajo acrecentaron su poder de presión y negociación en el mercado e incluso de representación en el Estado (como en los casos de México y Argentina).
A partir de la denominada crisis de la deuda en la década del 80 y con particular fuerza en los años 90- bajo la sombra de la victoria estadounidense, el desplome del Socialismo Real y el auge del denominado Consenso de Washington- se impulsaron amplias políticas de reformas estructurales. Se desarmaron las industrias nacionales nacidas bajo la barrera proteccionista (ISI), las economías se abrieron a la inversión extranjera directa (IED) y se produjeron una serie de mutaciones en las relaciones entre sociedad civil, mercado y Estado. La política de asistencia social estuvo signada por la focalización, la descentralización y la protección a la emergencia, consolidando la única brecha digna de mencionarse en este sentido, la que hay entre los sectores más favorecidos y los más desprotegidos.

Las Políticas Sociales en los últimos años

Con el fin de la hegemonía neoliberal en Iberoamérica, el surgimiento de nuevos movimientos sociales y el éxito electoral de nuevas coaliciones políticas, se produjo una reconcentración de los poderes estatales en materia social, así como la creación de mecanismos de protección social no contributivos, caracterizados por la transferencia directa de ingresos y bajo la condición del cumplimiento de cronogramas de vacunación, escolaridad y atención médica.
Las denominadas Políticas de Transferencia Condicionadas (PTC) poseen una clara tendencia a la universalidad – porque en todos los casos están acompañadas de planes no contributivos de pensiones, apoyo a la escolarización secundaria, apoyo a discapacitados, distribución gratuita de medicamentos para HIV, etc. Se inscriben en el sentido preciso de garantizar una importante transferencia de ingresos a toda la población en situación de pobreza e indigencia. Las Políticas de Transferencia Condicionadas (PTC) son programas sociales que consisten en transferencias monetarias del Estado a las familias y éstas se comprometen- de ahí lo de «condicionadas»- a enviar a sus hijos a la escuela, cumplir los calendarios de vacunación, etc. Se transfiere directamente dinero del Estado a las familias (no alimentos, ni sugerencias, sino dinero). Reformulan la relación entre Estado y Sociedad: el Estado se encarga de garantizar un mínimo de ingresos para cubrir las necesidades básicas y la sociedad tiene que cumplir- en el caso de la política orientada a la infancia, claramente mayoritaria- con pautas de escolaridad, vacunación, controles médicos, etc.). Más allá de atender las urgencias como el hambre y el abandono, el objetivo fundamental de los PTC es la ruptura de la transmisión intergeneracional de pobreza e indigencia. Es decir, la creación de una nueva generación de personas capacitadas, bien alimentadas y en condiciones de ingresar al mercado laboral formal. En la actualidad, los PTC benefician a 129 millones de personas en 19 países de Iberoamérica.
Algunos de los principales Programas de Transferencia aplicados en la región son el Plan Oportunidades de México, que ayuda a 27 millones de personas; el Bolsa Familia del Brasil, que alcanza a 52 millones de personas; la Asignación Universal por Hijo de Argentina, que hace lo propio con 3.5 millones de niños, los planes Juana Azurduy, Juancito Pinto y la Renta Dignidad, de Bolivia, que benefician a 4,2 millones de personas. (Países como Uruguay, Chile, Ecuador, Colombia, Venezuela, Paraguay, etc. tienen planes similares).

La expansión de las políticas sociales es una realidad consagrada en las últimas dos décadas en Iberoamérica. En consonancia con ello, los indicadores estadísticos muestran una disminución de la pobreza del 43,9 al 30,4 y la indigencia del orden del 19,3 al 12,8 para el período 2002-2012, representando 174 millones de personas pobres de las cuales 73 millones son indigentes. Los países con mejores resultados para el período 2002-2010 son Argentina, Venezuela, Perú, Ecuador, Brasil (según CEPAL 2011), pero hay que tener en cuenta que Argentina en 2001 estaba en depresión económica y sus niveles de pobreza e indigencia fueron un tanto excepcionales. (ver:http://www.cepal.org/publicaciones/xml/1/45171/PSE2011-Panorama-Social-de-America-Latina.pdf), en tanto otros países, como Chile y Costa Rica, experimentan una mejora de los indicadores más sostenida en el tiempo.

Conclusiones provisionales

El problema de sostener en el tiempo las políticas sociales exitosas está ligado a una serie de problemas económicos estructurales- como la reversión del deterioro de los precios de los commodities- y de problemas de gobernanza, como la estructura de la política impositiva, la capacidad del Estado y la organización de los sectores sociales históricamente subordinados.
El repaso de las cuatro (4) etapas de la política social en nuestro continente (asistencialismo caritativo, prestaciones contributivas, focalización excluyente, Programas de Transferencias Condicionadas) debiera servir para impulsar decisiones de Justicia y Bienestar Social de carácter permanente. Un primer paso, lógicamente, es que las políticas sociales sean sancionadas en la forma de ley, discutidas y votadas por los parlamentos. Pero, además, debieran ser parte de una más amplia discusión y toma de decisiones sobre las condiciones sociales de las Naciones y de Iberoamérica como continente. Esto incluye una serie de problemas concomitantes como la inseguridad, el narcotráfico, la violencia, la drogadependencia, la dificultad en el acceso a la vivienda, la distribución inequitativa del ingreso, la calidad de la educación primaria y secundaria en los sectores más vulnerables, la alta tasa de trabajo informal, el impacto de la inflación, la contaminación ambiental, etc. El pasaje de una perspectiva de externalidades de mercado a una perspectiva de Justicia Social marca el pasaje de una sociedad forjada bajo el resultado de las tensiones entre Capital, Trabajo y Estado a una sociedad organizada bajo normas de convivencia racionales y consensuadas. Históricamente, en Iberoamérica no ha sido fácil evitar la tentación autoritaria a la hora de enfrentar los problemas sociales y, viceversa, la acumulación de problemas sociales ha sido recurrentemente la fuente de legitimidad para procesos tendientes a la polarización y la radicalización política. Se trata de una tarea de largo aliento, que requiere una nueva distribución de las cargas y los beneficios, pero también requiere de un correlato en el ordenamiento jurídico de modo tal que la equidad y la solidaridad actúen como principios de funcionamiento social y no como meros productos circunstanciales de una situación política volátil.

*Pablo Anzaldi: Pablo Antonio Anzaldi( 1972). Politólogo. Profesor Universitario. Dirigente Justicialista. pabloanzaldi@gmail.com